作 者 ：郭天武（中山大学法学院教授、博士生导师，中山大学粤港澳发展研究院副院长）；吕嘉淇（中山大学法学院研究生）
来 源 ：《地方立法研究》2020年第4期。因篇幅较长，已略去原文注释。
《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出将粤港澳大湾区打造为内地和港澳深度合作示范区，建设好粤港澳大湾区是国家治理体系和治理能力现代化的体现，粤港澳大湾区法治合作越发受到重视。探寻粤港澳大湾区法治合作的立法路径，首先需要分析粤港澳大湾区法治合作的立法现状，以确定推动粤港澳大湾区法治合作的立法重点。随后本文讨论粤港澳大湾区示范立法模式的选择，并在此模式下具体分析大湾区九市的示范立法权限，并运用上述示范立法权限，建立完善以“四共”即共同、共通、共享、共治为基础的粤港澳大湾区法治合作机制，为内地和港澳深度合作提供“湾区经验”。
关键词 ：粤港澳大湾区 法治合作 立法路径 立法模式
◇ 一、粤港澳大湾区法治合作的立法现状◇ 二、粤港澳大湾区法治合作的立法模式选择◇ 三、粤港澳大湾区示范型立法的运行方式◇ 四、粤港澳大湾区法治合作立法内容的建议
粤港澳大湾区九市与香港、澳门之间的立法合作程序烦琐，以至于粤港澳大湾区内并未能建立起体系化、程序化的立法合作机制，大湾区法治合作缺乏立法保障。当前粤港澳大湾区并未形成高效的立法合作机制，一方面是由于粤港澳大湾区九市与港澳特区的合作层级不对等，大湾区内市级部门需向上级主管部门上报合作意愿，待上级主管部门审批同意并牵头，才能与港澳有关部门进行对接，其合作程序启动难；另一方面是由于在“一国两制”制度下，香港、澳门地区与内地的法律制度、立法机制存在一定差别，我国与港澳之间立法合作程序过于复杂，港澳有着不同于内地的立法和决议程序，粤港澳大湾区的立法合作，由上级主管部门牵头与港澳有关部门进行对接，形成初步的合作内容后，还需要经过特区立法会的决议，决议程序耗时长，而且不能保证通过，不适应粤港澳大湾区的发展需求。
不仅粤港澳大湾区九市与港澳地区难以形成法治合作的立法保障机制，大湾区九市之间的法治合作也缺乏立法保障。一方面，大湾区内九市可自主探索与港澳规则对接，但九市的地方立法权限不同，而且各市的发展水平和发展需求不同，其探索的港澳规则对接和法治合作方向也各有不同，其对接的港澳规则大多仅在本行政区内实施，使粤港澳大湾区的立法合作带有地区性；另一方面，粤港澳大湾区的立法合作具有明显的单向性，表现为内地吸纳香港、澳门特别行政区的法律制度、立法意见为主，香港、澳门较少吸收内地相关法律法规、立法建议，这种单向性立法虽然能够避免双向立法合作的程序繁杂问题，但粤港澳大湾区九市各自单向对接港澳规则，一定程度上加重了立法的地区性，不利于粤港澳大湾区以立法合作方式保障法治合作。
粤港澳大湾区立法不足使其法治合作缺乏基础，主要体现在优化营商环境、跨境法律服务、创新驱动发展和社会治安保障四个方面。
良好的营商环境可以吸引国内外投资，增加创业活动，促进经济发展。营商环境指标涉及方方面面，主要包括企业进入市场、市场运营以及退出市场的成本和环境，粤港澳大湾区也应当从市场准入机制、市场运营管理和市场退出机制方面进行优化营商环境的法治合作。然而，粤港澳大湾区仍存在市场准入机制、市场运营管理和市场退出机制方面的立法合作问题。
在市场准入机制方面，虽然粤港澳大湾区内的自贸区设置了外资准入负面清单制度，逐步扩大外资准入范围，然而其他地区的立法仍对港澳银行、保险、证券公司在湾区开业仍设置较多障碍，不利于港澳资金流入市场，实则不利于粤港澳大湾区扩大法治合作的基础和辐射能力。
在市场运行管理方面，粤港澳大湾区各地区均立法规定了本地区内市场管理细则，这些细则具有明显地区性，各地具体的市场管理规定不同，而且湾区内地方立法成果梳理不足，公众没有一个便捷的湾区内的立法信息公开搜索渠道，影响企业在湾区内的自由流动和商务合作。
在市场退出机制方面，粤港澳大湾区正主动融入国际破产规则治理体系，然而与港澳对接的个人破产立法尚未完成，影响湾区内破产审判的司法交流、跨境破产的承认和跨境破产财产处置平台的搭建。
“一带一路”倡议和粤港澳大湾区规划相继出台，随着跨境民商事交流日益频繁，跨境法律服务市场需求不断增大。深圳市两级法院于2015年至2018年9月，受理一审涉外、涉港澳台商事案件共7014件，2017年深圳市两级法院审理一审涉外、涉港澳台商事案件占广东省同类案件的64%，随着粤港澳大湾区与境外商事交流更紧密更频繁，境外民商事纠纷数量也逐步上升。因此，完善跨境法律服务，建立共通的跨境商事法律服务和纠纷解决机制，是粤港澳大湾区法治合作的重要组成部分。
在跨境纠纷多元解决机制方面，由于内地与港澳法律制度不同，粤港澳大湾区内并未就区际法律冲突问题进行立法合作，以单一司法诉讼途径解决纠纷，不如调解、仲裁灵活，能兼顾双方利益，适用双方合意的商事规则，反而容易使双方矛盾进一步加剧。跨境商事纠纷引发的区际法律冲突，若一味适用内地法律解决，还可能引起商业社会的对抗、对内地司法强制力的依赖以及跨境商事合作组织等共同体凝聚力的下降，不利于粤港澳大湾区经济合作和法治合作。
在跨境纠纷解决信息化改革方面，除了解决跨境纠纷区际法律冲突外，还需要解决地域限制问题。当前，深圳市、广州市、珠海市等粤港澳大湾区城市逐步开始了跨境纠纷解决网络化改革，推动电子诉讼服务的探索，然而目前粤港澳大湾区各市均自行开发网络司法服务系统，缺乏交流借鉴和技术开发的合作，不利于法治合作的大数据信息平台构建。
《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，大湾区创新要素是推动创新驱动发展战略的重要基础，保护大湾区创新要素，要强化知识产权的法律保护，并加强粤港澳三地法治合作，建立粤港澳大湾区乃至最后辐射泛珠三角的知识产权合作机制。虽然内地与港澳均加入了WTO和TRIPS协议，但由于三地法律制度不同，在知识产权保护方面的立法合作不足，仍存在区际知识产权法律冲突，产生跨境知识产权纠纷。根据有关学者统计，2015年-2018年广州知识产权法院受理的涉外知识产权案件数量最多，虽然深圳知识产权法庭2017年挂牌成立，但是其案件数不断增加，已成为第二大受理涉外知识产权案件法庭。当前需要推动粤港澳大湾区立法合作和法治合作，一方面对接港澳相关知识产权规定；另一方面加强知识产权跨境保护的法治合作，建立粤港澳大湾区知识产权案件信息平台，统一粤港澳三地知识产权信息数据库，在大数据背景下建立粤港澳大湾区知识产权联动保护机制。此外，粤港澳大湾区探索建立创新激励机制，根据《粤港澳大湾区协同创新发展报告(2018)》显示，粤港澳大湾区成为全球首屈一指科技创新区，在专利发明总量上远超过其他湾区。然而，粤港澳大湾区专利数量多，但知识产权产业化比率不高。面对创新创业融资难的问题，当前粤港澳大湾区关于知识产权投融资规定不足，应当积极投入到与港澳立法合作当中，探索建立知识产权投融资试点，推动创新技术转化为生产力，推动知识产权产业化发展。
社会稳定是粤港澳大湾区法治合作的基础，然而当前粤港澳大湾区应急性自然灾害、疾病防控对接明显不足。面对日益增加的跨境犯罪，刑事司法合作存在困难，特别是自香港“修例风波”以来，刑事司法合作成为了内地与港澳的难题，不利于粤港澳大湾区乃至国家的稳定和安全，影响了粤港澳大湾区法治合作。
其一，粤港澳大湾区内缺乏应急性自然灾害、疾病防控对接机制。2003年SARS肆虐全国，由于当时内地与港澳在应急性疾病防控的信息和防控要求对接等方面存在问题，导致一感染者到了香港淘大花园，并因此感染了200余人，一度造成香港社会的混乱和恐慌，严重危害香港社会的安全和稳定。2020年新冠疫情爆发，由于当前粤港澳大湾区经济开放程度提高，大湾区内人员流动量不断增大，旅游、贸易、探亲、留学等内地与港澳大量人员流动增加了疫病传播的风险，也增加了检疫防控的难度。可见内地与港澳应急性自然灾害、疾病防控对接不足，以及信息交流缺乏系统化、程序化的机制，影响了粤港澳大湾区的社会治安和稳定。
其二，粤港澳大湾区警务交流合作不足。粤港澳大湾区存在三个法域，其差异性在刑事侦查、检察、审判中尤其明显，而且缺乏区际统一刑事法律冲突规范立法，容易滋生以跨境为特征的新型犯罪。当前粤港澳大湾区的警务合作多为个案合作，一案一讨论，效率低下，而且虽然粤港澳大湾区内积极推动联合执法的警务合作，但跨境犯罪防控工作几乎都以内地公安为核心力量开展，不利于加强粤港澳大湾区社会治安方面的法治合作，打击跨境犯罪，维护大湾区社会治安。
随着当前社会分工精细化，不同城市和地区的功能分化也日益明显，相邻的城市、地区、国家间加强合作，形成独特的合作区域，区域内城市优势互补，有利于增强自身的竞争力和扩大竞争优势。然而，不同行政区域间的法律制度、行政手段差异明显，容易形成区域内法治合作的冲突矛盾。因此，区域内选择符合自身特性的法治合作立法模式，制定一致的经济、文化、环境保护等规定，是加强区域法治合作的重要途径。当前粤港澳大湾区法治合作立法也面临同样问题，内地九市与港澳法律矛盾冲突，需要大湾区选择合适的法治合作立法模式，从根源解决湾区内法制冲突问题。
不同区域根据不同的法律制度、地理要素、历史文化、经济发展等多种因素，形成了不同的区域法治合作立法模式，大致可分为区域统一型、共同协商型、示范效应型三种立法模式。
(1)区域统一型的立法模式，如欧盟，成员国让渡部分权力，在欧盟区域内制定统一的法律，自动适用于每个成员国，即区域内的不同立法主体，共同建立一套区域内适用的立法制度，就区域内共同事务进行统一立法。区域统一制定的法律并不是每个地区法律的总和，而是重新构建一个在区域内不同立法主体之上的统一立法权，通过统一立法权制定的法律，属于各地区法律的上位法。区域统一立法是区域法治合作程度最高的立法模式，直接在立法层面避免了不同地区法律冲突问题，更高效地推动区域合作进程。(2)共同协商型的立法模式，如长三角地区城市群，由上海市、浙江省、江苏省、安徽省就区域内共同事务协商，确定立法的原则和大致内容，再由各地根据实际情况具化共同协商的立法原则和内容，形成本行政区内实施的地方性法规或规章制度。
相对于区域统一型的立法模式，共同协商型的立法模式对区域内立法主体的约束力不大，通过协商仅提供立法的原则和大致内容，各地根据共同协商的立法的原则和大致内容进行立法时，仍可能存在偏差，地方性法规仍存在冲突可能。但是，共同协商型的立法模式灵活度更高，保证了各地立法主体的能动性和地区特点，因此，共同协商的立法范围可以更加宽泛，兼顾区域法治合作的方方面面。(3)示范效应型的立法模式，起源于美国，为了解决美国联邦制下各州享有较大立法权及州际法律冲突严重的问题，美国官方或非官方组织如统一州法全国委员会等，向各州提供拟定示范性法律，由各州参考拟定相同或相似的法律，保证国内法制统一。示范效应型的立法模式属于较宽松的区域法治合作立法模式，区域内立法主体没有让渡部分立法权或达成地区间协议，示范性法律约束力低。但是，示范效应型的立法模式灵活性更强，示范法可以针对不同阶段区域经济政治变化而修改补充，其公允性一定程度上确保了示范法被不同立法主体接受的可能性。国际上著名湾区、都市圈如东京湾区、纽约湾区、长三角城市群等，根据自己独特的地方性，构建出上述多种区域法治合作立法模式，为粤港澳大湾区选择符合自身地区特性和发展规律的法治合作立法模式提供经验借鉴。然而，粤港澳大湾区在借鉴区域法治合作立法模式时，需要分析与其他区域的共性和特性，以构建符合自身地方特性和发展要求的法治合作立法模式。粤港澳大湾区的特性决定其不能直接套用上述多种区域法治合作的立法模式：其一，国家立法权配置不同，粤港澳大湾区难以适用区域统一型的立法模式。欧盟统一立法是建立在每个独立国家让渡部分独立立法权，构建一个高于每个国家立法位阶的立法权。然而我国当前采取的是集权的分权立法模式，国家立法权在中央集中统一领导下，有限授权地方立法。一方面，中央统一制定适用粤港澳大湾区的法律，不仅难以做到因时因地制宜，灵活性低，还违背了“一国两制”下港澳高度自治权；另一方面，我国法律并没有规定地方有权让渡地方立法权，若套用统一立法模式，意味着在中央和地方两级立法主体中，再增加一个区域立法主体，打破国家原有的立法权力配置。其二，粤港澳大湾区内存在不同的立法制度，协商立法效果不佳。不同于长三角均适用我国立法法相关规定，立法制度一致，在“一国两制”方针指导下，香港、澳门特别行政区有一套与内地不同的立法制度，内地地方人大及其常委会与香港、澳门立法会之间的协商交流存在制度、文化等差异，对接困难，而且香港立法会中政党斗争激烈，即使与内地协商一致立法原则和内容，也难以确保立法会通过。其三，粤港澳大湾区具有政策导向性，难以参照美国特别是旧金山湾区，由民间第三方机构探索制定示范性规则，管理规划湾区法治这种自下而上的示范效应立法模式。跨区域协调机制的构建在湾区经济的发展中起到关键性作用，粤港澳大湾区的规划和建设，是国家发展战略重要组成部分，粤港澳大湾区法治建设是国家法治建设一部分，其法治合作的方向和发展需要受到国家的引导和规制，以确保粤港澳大湾区法治合作的发展为国家发展战略服务。然而，粤港澳大湾区与其他湾区或城市群具有一定共性，可借鉴其他区域法治合作的立法模式的优势，构建粤港澳大湾区独特的示范立法模式：第一，充分利用地理位置优势和国内法制统一的便利，借鉴长三角地区的立法协商机制，加强粤港澳大湾区内地九市的立法协商。在粤港澳大湾区内经济发达开放程度更高的城市或自由贸易区，小范围探索与港澳规则对接，制定示范性法律法规，再通过内地九市立法协商，推广具有成功实施经验的示范法，逐步减少区域法制矛盾冲突。第二，牢牢把握粤港澳大湾区的政策优势，借鉴纽约湾区自上而下的区域协调发展规划，探索在粤港澳大湾区达成区际立法契约，创新性地组建一个为国家发展战略和大湾区发展规范服务的官方区域协同统筹机构，参与大湾区内地九市和香港、澳门立法行政机关协商对接，进行跨境事务协作治理。第三，借鉴旧金山湾区多中心发展格局，发挥大湾区香港特别行政区、澳门特别行政区、深圳市、广州市多中心格局优势，港澳专业的行业服务机构和国际化行业标准与深圳市、广州市等基础设施完善的自贸区产业园结合，探索社会第三方机构的示范规定为湾区规划所用。粤港澳大湾区独特的示范立法模式，与常见的示范效应型的立法模式不同，其立法示范效应的形成分为自上而下的立法示范效应和自下而上的立法示范效应，有利于加强大湾区九市之间的立法合作，保障九市之间的法治合作，并探索解决粤港澳大湾区九市与港澳地区难以形成法治合作的立法合作保障的问题。其一，自上而下的立法示范效应。在国家相关政策支持下，灵活运用地方立法权，在粤港澳大湾区小范围区域如三个自贸区、两个经济特区，探索与港澳规则对接，进行示范性立法，形成示范效应。粤港澳大湾区小范围地区如三个自贸区、两个经济特区具有更灵活的地区立法权，因为其权限范围小，具有立法更容易普及、立法效果更容易凸显、立法修法程序较简单等优势，因而其实践情况可以及时反映到立法上，相比于大湾区九市以及广东省的地方立法权，更适合探索与港澳规则的对接。在小范围区域立法探索总结出经验后，根据经验进行九市的立法协商和立法合作，行使省和市的地方立法权进行立法，其示范效应使粤港澳大湾区试错成本和立法成本降低。统一九市的立法再进一步与港澳磋商立法合作，避免各地与港澳规则对接内容和程度不一的情况，加强粤港澳大湾区的立法合作。其二，自下而上的立法示范效应。粤港澳大湾区9+2城市群，不仅仅探讨九市的立法合作和法治合作问题，更需要探讨如何实现九市与港澳地区的立法合作和法治合作，为内地和港澳深度合作提供“湾区经验”。香港、澳门特别行政区享有独立的立法权，粤港澳大湾区九市与港澳的立法合作程序繁杂，当前主要是内地单向协作引入港澳规则，因而除了自上而下的示范立法合作路径外，还需探索扩大自下而上的立法示范效应。通过在自贸区内建立特定领域产业园，在产业园内探索国内规则标准与港澳乃至国际标准规则的融合，一方面为大湾区内其他城市做出对接港澳规则的示范，另一方面是利用社会第三方机构、港资澳资企业的影响力，推动示范立法在香港澳门地区形成示范效应，促进香港、澳门自下而上的立法。
示范型立法模式为粤港澳大湾区法治合作提供了新思路。然而，示范型立法模式只是宏观上提供粤港澳大湾区9+2城市群的立法合作模式和框架，至于大湾区内地九市以及广东省如何适用多重立法权，制定与港澳对接的示范法，加强两地法治合作，关键还需要厘清粤港澳大湾区的多重立法权的权限。粤港澳大湾区九市运用多重立法权制定示范法，再推广到粤港澳大湾区乃至全国，是推动粤港澳大湾区作为“立法试验田”探索与香港澳门地区法治统一，深化粤港澳大湾区法治合作的重要途径。粤港澳大湾区9+2城市群中，包括了省、特别行政区、设区的市、经济特区等不同级别的行政区域，还设立自由贸易试验区，根据不同的法律行使地方立法权。其中，香港、澳门特别行政区享有基本法赋予的独立立法权，特别行政区通过自行组成立法机关，按自行制定的立法程序，行使特别行政区立法权。
其一，根据《立法法》第72条赋予的省、设区的市立法权限。该立法权行使的主体是广东省和大湾区九市人大及其常委会，省级地方性立法权限行使范围较大，在不违反上位法原则下，根据本省具体情况和需求制定地方性法规，而设区的市立法权限行使范围主要关于城乡规划、基础设施建设、市政管理等城乡建设与管理方面、环境保护方面、历史文化保护方面等事项，而且其制定的地方性法规不能与原有法律法规相冲突。
此外，广东省立法权可以进一步探索通过全国人大常委会决定，暂停一段时间部分法律规定在广东省内的约束力，避免粤港澳大湾区推行改革事项与既有法律冲突，如2012年全国人大常委会通过的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》，试暂停三年广东省内部分法律的实施，为我国授权粤港澳大湾区内暂停法律实施提供了经验。
其二，根据《立法法》第74条和第90条赋予的经济特区立法权限。经济特区立法权由广东省和深圳、珠海市人大及其常委会行使，上述设区的市立法权不同的是，经济特区立法权可对现行法律法规做出变通规定，也无立法内容的限制，《立法法》仅对运用经济特区立法权制定的法规效力范围做出地域限制，在经济特区内有效。可见经济特区拥有经济特区立法权与地方立法权，即“双重立法权”，具有“立法试验田”作用，有权根据与港澳合作中实践需求，突破原有的上位法，探索制定与港澳法律、规则对接的法规，为粤港澳合作提供了立法保障。
其三，根据《立法法》第82条赋予的省、设区的市制定规章权限。《立法法》将政府规章制度纳入规范范围，可见制定政府规章也属于立法的方式之一，广东省人民政府可就省内行政管理事项制定规则，而大湾区九市人民政府可在关于城乡规划、基础设施建设、市政管理等城乡建设与管理方面、环境保护方面、历史文化保护方面制定规章。
此外，《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》(以下简称《意见》)中也明确提到了深圳市作为中国特色社会主义先行示范区，应当充分运用经济特区立法权，允许特定前提下对上位法和前法做出变通规定，那么《意见》是否也是赋予深圳市作为先行示范区，享有立法变通的权限呢？答案是否定的。立法权由人民通过宪法授予全国人大及其常委会，同时直接授予省、直辖市和设区的市，《意见》作为党的文件，并不能直接创设并授予先行示范区立法权。可见，《意见》只是进一步肯定和明确深圳市作为经济特区，享有《立法法》规定的经济特区立法权。
我国当前采取的是集权的分权立法模式，由中央集中统一领导，适当授予地方部分立法权，从而充分调动地方积极性。地方立法权自2015年《立法法》修订后，受到行使的主体、范围、程序等多重限制，但经济特区立法权并未受到严格限制，因此在通过立法推动粤港澳大湾区法治合作中，需要牢牢把握大湾区多重立法权的立法原则，依法行使多重立法权。第一，坚持中央统领原则。中央和地方的立法权配置要遵循中央统领的集权原则，巩固中央权威，维护中央全面管制权，构建我国统一的社会主义法律体系，保持国家法制统一。因此，粤港澳大湾区多重立法权并非毫无限制，受中央统领原则的约束，遵循宪法至上。在立法权限使用方面，能依据一般地方立法权制定地方性法规的，不滥用经济特区立法权，应制定地方性法规的，不滥用地方行政规章制定权限。在立法权启动方面，规定地方一般性事务应当优先适用地方立法权，仅在涉及对外开放、港澳协同等特殊经济管理体制方面，才启动经济特区立法权。在立法审查方面，行使地方性法规立法权制定的法规需要报送备案，全国人大常委会有权对其进行立法监督，废除违背法律法规基本原则的地方性法规，从根本上保持国家法制统一和中央统领的集权原则。第二，坚持充分发挥地方积极性原则。由于我国国土面积大，地域间差异较大，难以通过一部事无巨细的法律，对不同地域间的不同事项进行具体约束，特别是经济特区作为我国改革开放的窗口，毗邻港澳，与港澳乃至境外经济合作较多，若每次修改经济特区法规都需要经过中央授权立法，效率低下且耗时长，反而不利于经济特区因时、因地制宜的强适应性和强创新性。国家法制统一和经济特区改革积极性之间的矛盾，是经济特区立法权的固有症结。经济特区成立之初，便是为我国改革开放提供重要的试验和示范作用，其遇到的问题和情况可能使国家立法未能及时做出响应。赋予广东省和经济特区制定先行先试类法规，填补我国相关领域的法律空白，在经济特区范围内实践试验，汲取立法经验，是推动经济特区作为改革开放窗口不断发展的法治保障，也是小范围探索符合国际化市场规则的高效途径。党的十九大报告中再次强调全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，可见落实经济特区先行先试的特区立法权具有现实意义。第三，坚持科学立法原则，即粤港澳大湾区多重立法权的适用要符合实践规律，不断地在实践中发现法规的漏洞并加以填补，在实践中发现过时过期的法规加以修改或废除。根据有关统计，截至2017年6月底，深圳市制定了220项法规，其中先行先试类法规105项，创新变通类法规仅57项，可见，深圳市人大及其常委会对此类法律的调研、考察、讨论、决议都极为谨慎。然而深圳市每一项创新变通法规的通过实施，都产生了巨大的改革能量，如2012年深圳市商事登记相关规定是根据市场经济改革实践，对旧《公司法》的变通，进一步活跃了深圳市场经济，随后《公司法》也依据深圳市实践的成功经验重新修订。粤港澳大湾区多重立法权的行使，能够充分发挥大湾区内立法制度、创新能力、地理环境等巨大优势，为粤港澳大湾区的经济合作、法治合作提供了巨大的活力，也提供了重要的立法保障。深圳充分发挥了大湾区多重立法权限的优势，截至2019年4月底，其市人大及其常委会共制定特区法规129项，占其制定现行有效法规总数的77.2%，市政府共制定的现行有效规章164项，其中多部与港澳对接的示范法，为粤港澳大湾区法治合作提供了示范样本。其一，粤港澳大湾区多重立法权的行使具有试验性，给粤港澳大湾区先行先试的经济合作提供法治保障。由于粤港澳大湾区设立之目的，就是通过部分城市先行先试，为港澳规则对接、协同立法提供经验，为国家改革开放提供经验，因此，粤港澳大湾区多重立法权能够在与港澳交流中探索先进的经济、文化立法，并使之根据实践需求立法保障已有的改革成果。其二，粤港澳大湾区多重立法权的行使具有突破性，使粤港澳大湾区法治合作乃至协同立法成为可能。粤港澳大湾区内香港、澳门享有独立的立法权，与内地法制难以统一，存在冲突、矛盾。利用粤港澳大湾区内的经济特区变通性立法权，使之修改部分法律法规，在经济合作中对接港澳规则，有利于加强与港澳的交流合作。其三，粤港澳大湾区多重立法权的行使具有国际性，广东省毗邻港澳，两地交流合作具有天然的地理优势，粤港澳大湾区9+2城市群合作具有政策性优势。粤港澳大湾区九市与港澳经济合作中不断探索学习国际和港澳规则先进性，使之立法与国际接轨、与港澳接轨，这是粤港澳大湾区立法中地方性的表现，也是大湾区设立的目的。其四，粤港澳大湾区多重立法权的行使具有实践性，在实践探索中不断修改补充相关法规，符合经济发展规律和粤港澳大湾区经济合作的现实。地方立法权的行使相对更易响应地区不断发展变化的现实，立法、修法、废法配合着日新月异的经济开放实践，突出了地方立法权的灵活性。以深圳市为例，其在改革实践中不断立法、修法、废法，保持法治与实际接轨，截至2018年，深圳市通过对规范性文件梳理，废止千余份过时过期的规范性文件。党的十九届四中全会明确将“完善香港、澳门融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段之一。本文通过对粤港澳大湾区多方面法治合作的立法内容再思考，完善以“四共”即共同、共通、共享、共治为基础的粤港澳大湾区的法治合作机制，推动建设国家治理体系和治理能力现代化。打造粤港澳大湾区9+2城市群共享的国际化法治化营商环境，首要是完善大湾区共同的市场规则运行体系。下文主要从市场准入、市场运营和退出市场三方面，探析完善粤港澳大湾区市场规则运行体系的立法内容，加强粤港澳大湾区经济法治合作，探索打造大湾区市场“一体化”。其一，在市场准入方面，尝试通过立法和制定行政规章，一方面，鼓励港澳青年来粤创新创业，设立粤港澳创新创业基地孵化基地，解决港澳企业在内地办理商事登记、税收业务中因内地与港澳制度不同所产生的阻碍，使市场准入门槛降低落到实处；另一方面，通过立法方式降低港澳金融机构在粤港澳大湾区城市投资的准入门槛，推进境内股票、债券市场开放，完善深港通、基金互认等跨境资金双向流通机制及配套政策，提升港资合格机构投资者的外汇额度。其二，在市场运营方面，建立统一的立法成果大数据平台，优化信息公开途径，加强粤港澳大湾区九市的市场管理制度的立法合作，尝试探索建立特定领域产业园港澳民商规则对接试验，自下而上地进行立法合作。其三，在市场退出方面，当前我国并没有个人破产相关法律规定，粤港澳大湾区可利用经济特区立法权，探索个人破产条例专项立法。这也是与港澳法治合作的重要一步，对接港澳个人破产制度，加强深港两地破产审判的司法交流，推动跨境破产承认，并进一步搭建跨境破产财产处置平台，处置港澳清盘案件财产，加强粤港澳大湾区在市场退出机制的法治合作，构建良好的营商环境。
建立规则共通的建立跨境商事纠纷多元解决机制，是推动粤港澳大湾区经济合作和法治合作的重要途径。粤港澳大湾区九市可以充分利用国家相关法律法规，以及善用粤港澳大湾区多重立法权，不断创新跨境纠纷解决机制，依靠制度化法治化走在世界的前列，争取我国在国际商事纠纷解决领域的话语权和影响力。
其一，完善跨境商事多元纠纷解决机制，解决跨境商事纠纷司法诉讼区际法律冲突问题。在私人调解和解方面，推动粤港澳大湾区内港澳联营律师事务所等域内外专业调解机构合作，为跨境商事纠纷的解决提供专业化建议；利用地方立法权和特区立法权制定跨境商事纠纷调解、仲裁规则，落实2020年新出台的《广东自贸区跨境商事纠纷调解规则》，探索跨境商事纠纷调解的规则化和国际化。
其二，完善“一站式”跨境商事纠纷解决机制的网络建设，突破跨境商事纠纷地域限制。利用当下网络化、信息化的科技技术，推动跨境际商事争端解决的现代化，是当前国家推进跨境商事纠纷多元化解平台建设的要求。粤港澳大湾区建立“一站式”跨境商事纠纷解决网络平台，属于城市基础设施建设中信息网络通信一部分，可以适用地方立法权和设区市制定规章权限，由司法局牵头搭建统一的网上多元纠纷解决平台，将起诉、受理、送达、早期评估、调解、仲裁、司法确认、庭前准备、举证质证、庭审、宣判、执行全流程的网络化。
当前粤港澳大湾区科技创新能力不断加强，结合粤港澳三地科技创新能力，引入港澳知识产权金融服务，利用内地生产力和市场，完善“创新—转化—生产—收益—再创新”的知识产权产业链条，建立粤港澳大湾区共享的知识产权保护体系和激励机制，是创新驱动发展战略实施的重要内容。第一，探索与港澳知识产权保护规则对接，可先从经济特区以及自由贸易区内先行先试，运用经济特区立法权和自贸区的政策优势，如在港深科技创新合作区、广州南沙庆盛科技创新产业基地、横琴粤澳合作中医药科技产业园等，打造“离岸科技中心”，运用经济特区立法权的制定与港澳对接知识产权保护法律，推行与港澳一致的知识产权保护标准和规制，总结实践经验在推广至粤港澳大湾区乃至全国。第二，建立粤港澳大湾区知识产权信息平台。粤港澳三地知识产权信息不对称问题，严重影响到了三地协同创新的效率，不利于知识产权跨境保护，容易产生知识产权信息不对称带来的侵权和投融资风险。因此，要加强知识产权跨境保护法治合作，探索与港澳签订相关知识产权战略合作协议，利用大数据技术，建立粤港澳大湾区知识产权信息的共享机制，拓宽现有知识产权信息在粤港澳之间共享的广度和深度。第三，持续推动粤港澳大湾区高科技创新。一方面，大湾区可以运用地方立法权和政府制定规章，强化创新激励机制，如深圳市通过《前海深港现代服务业合作区支持创新创业载体发展专项资金实施细则(试行)》等一些规定，持续激励粤港澳大湾区高科技创新；另一方面，打造粤港澳大湾区科技创新基础设施共享平台，以利益共享机制，吸引港澳科技力量共同投入，建设广深港澳科技走廊及培育科技创新联盟。第四，加快知识产权向生产力转化，完善知识产权金融服务和改善金融投资环境。当前，我国没有出台相关知识产权证券化的法律法规，粤港澳大湾区在探索知识产权证券化和知识产权质押融资中需要适用经济特区立法权，以港澳发达的科技服务业和金融平台为依托，结合广州市、深圳市对知识产权证券化和投融资经验，培育形成一批具有国际化服务水平和影响能力的知识产权专业中介机构，解决企业在创新创业前期的信息不通、资金短缺问题，加速知识产权跨境认证、对接跨境资本和成果转化。
粤港澳大湾区具有对自由贸易的政策宽松环境，司法诉讼对接、产权保护、营商环境优化等方面均有相关立法保障，但是，经济发展的根，必须深植在“一国两制”原则下粤港澳社会安全稳定的土壤中。2020年新冠疫情，推动建立粤港澳大湾区自然灾害、疫病防控应急联动机制提上议事日程。此外，随着粤港澳大湾区开放程度提高，利用外资准入非法吸收公众存款、利用外贸税率优惠政策洗钱逃税等以跨境为基本特征的新型犯罪形态以及刑事犯罪跨境逃匿问题，影响了粤港澳大湾区的社会治理。其一，建立粤港澳大湾区自然灾害、疫病防控应急联动机制，对接港澳检疫防控体系。粤港澳大湾区可以运用省、设区的市制定规章的立法权限，探索对接港澳检疫防控体系，在疫病传播信息交流、传播病毒防治以及应急性自然灾害、疫病防控物资流通等方面，建立起粤港澳大湾区自然灾害、疫病防控应急联动机制，保证在自然灾害、疫病传播等紧急事故下的社会稳定，降低社会治安的风险。其二，加强粤港澳大湾区警务合作，探索建立社会治安防控体系。在社会治安管理的跨区域行政执法合作上，由于刑事司法等上位法差距短时间内难以缩小，需要在“一国两制”原则指导下，坚持循序渐进的原则，逐步加强粤港澳法治互信。当前珠海市开展了“飓风行动”“雷霆行动”等一系列粤港澳联合执法和警务合作，整合警务信息资源，建立与大数据时代相适应的区域治安管理执法网络，为粤港澳大湾区社会治安合作提供了“横琴样本”，也为粤港澳大湾区内逐步探索利用科技手段建立警务合作的大数据分析共享，以便为社会治安预警监测提供基础和条件。
叶海波：“天使投资”、示范立法与风险管控——“双区”语境下深圳特区立法的逻辑与使命
叶一舟：粤港澳大湾区协同立法机制建立刍议
张亮、黎东铭：粤港澳大湾区的立法保障问题
《地方立法研究》2020年第4期目录与摘要
《地方立法研究》投稿网站：http://dflf.cbpt.cnki.net/